滨海县审计局 沈月新

 

关键词：审计整改，影响因素，跟踪检查机制

 

近年来，审计作为保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”，越来越受到各级政府的重视和人民的认可。党的十八届四中全会从建立完善国家权力运行制约和监督体系的高度，进一步明确了审计监督的定位，要求完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。

与此同时，审计之剑下屡审屡犯、审而不改的现象也引起了人们的重视，《国务院关于加强审计工作的意见》专门从健全整改责任制、加强整改督促检查、严肃整改问责三个方面做出了关于审计发现问题整改的要求和部署。审计整改作为实现审计作用的重要环节、推进健全制度机制的重要措施，逐渐进入人们的视线，如何使审计整改不虚化为口号是现阶段需要进一步探讨的课题。

一、审计整改情况现状分析

从实际情况来看，虽然从国务院到各级政府都非常重视审计查出问题的整改，也相继出台了关于加强审计发现问题整改工作的意见，但毋庸讳言，在过去的一段时间内，仍存在着整改监督力度不大、被审计单位整改落实不到位等问题，这既对审计发挥“免疫系统”的效能产生阻碍，也使得审计的公信力降低。主要表现为:

1、亡羊补牢难

由于审计多为事后监督，对于审计中发现的违法违规行为，许多已时过境迁，尤其是已经花出去的钱，审计整改乏力，追回比较困难。例如，有些单位存在着通过挪用专项资金来弥补经费缺口，为应付审计整改，被审计单位一般采取动用往年结余资金、经营性收入和调整日常运行经费等办法来归还被挪用的专项资金。对于这种已经成为“既定事实”的情况，单靠追缴资金是无法整改到位的。

2、推进问责难

审计过程中发现的问题，都存在着对应的相关责任人，但从实际情况来看，除了审计发现的问题涉及重大违法违纪行为，要追究当事人法律责任外，很少有人因为审计发现的问题而被问责，因为审计整改不到位而受到处罚的当事人更是鲜见。

3、未雨绸缪难

审计项目结束后，对下达的审计意见及决定的采纳、执行情况，督促整改的手段匮乏、力度不够，未能形成完整的审计成果运用机制，一些深层次问题不能从根本上解决，往往出现很多单位一边审一边改、一边改一边犯的屡审屡犯现象。

二、审计整改难的影响因素

审计整改是一项系统工程，审计整改力度和深度常常受到多种因素的影响和制约，既有体制性的，也有机制上的；既有客观原因，也有主观原因，具体表现为以下几个方面：

1、对审计整改工作重要性认识不够

认识水平的高度、深度和广度，是全面推进审计整改的基础，被审计单位以及审计人员对审计整改的认识，在很大程度上影响着审计整改情况跟踪检查工作的顺利进行。

从被审计单位方面看，一是部分存在公开问题、开展审计整改怕影响威信的认识；二是部分存在弱化虚化问题及鱼目混珠的心理；三是部分存在以违规为代价拼政绩的思想。实际情况中，一些被审计单位存在交差式的整改，流于形式，上报审计意见整改落实情况往往避重就轻，选择性整改，敷衍了事。不仅在本质上掩盖违法、违纪、违规行为，在客观上也使其行为更具隐蔽性，增加了审计整改的难度[1]。

从审计机关和审计人员的方面来看，也存在着对审计整改工作认识不够的问题。有些审计机关对审计整改跟踪检查的问效力度不够，有些审计人员将审计结论和决定仅仅停留在文本之上，将审计整改弱化为一份整改报告，思想上存在不重视、怕麻烦以及畏难的情绪。

2、现行审计体制导致审计机关的独立性不强

目前世界上有四种不同的审计体制，分别为：立法型、司法型、独立型和行政型。我国属于典型的行政型审计体制国家，诚然，这种体制在督促被审计单位整改方面有着自己的优势。审计机关作为政府职能部门，不仅具有行政检查、调查、报告等权力，而且具有行政裁决和处理处罚的权力。同时，审计机关与被审计单位同属于政府部门，由同一行政首长负责，对于审计发现的问题，由行政首长召集相关部门进行研究，既便于沟通、协调，又便于督促整改到位[2]。

但是不可否认，审计机关的角色也略显尴尬，在审计整改中面临着来自各方面的干扰和压力。审计机关与被审计单位属于同一级别政府领导下，当两者发生冲突时，行政首长往往会出于对政绩或全局的统筹进行干预，将审计发现的问题内部消化。另外有时也碍于面子接受被审计单位的拖延、说情。这些都对审计的独立性产生冲击，影响审计整改的成效。

3、配套机制不完善削弱审计整改的有效性

一是法律法规不完备和执法手段运用不充分使得审计整改效果大打折扣。虽然《审计准则》第163条至第171条规定了审计整改检查机制，但应当看到的是，这些规定还比较原则化、框架化，操作起来较为困难。《审计法》及其实施条例对审计执法手段的规定，有通报有关主管部门、责令限期执行、申请人民法院强制执行、建议给予处分、通报批评和移送监察机关等，但是对于上述整改手段，审计机关出于种种顾虑和各方面条件的限制，在实际工作中运用远远不足，有的甚至从未动用。

二是财政预算不完善制约了审计整改的基础条件。各级政府的财政收支活动是审计监督的主要对象。因此，规范、明晰、高效的财政预算体制就成为审计监督的良好基础。现阶段，有些地方受财力限制，经济条件比较困难，预算经费不能完全落实或留有缺口，也存在预算管理制度不完善、预算编制粗放、年初预算到位率低、财政透明度不高等问题。这些客观原因直接导致了审计机关难以对被审计单位和相关责任人员深究。

三是各部门联动机制缺失造成审计整改困难。除审计机关外，纪检、监察、财政和其他相关主管部门都应履行相应的监督职能，担负着共同落实审计整改的责任。当前，缺乏行之有效的部门联动机制与科学的问责制度，导致审计整改工作基本由审计机关唱独角戏。就人大而言，审计机关每年都要向同级人大常委会报告审计工作并指出问题的纠正和处理情况，但人大与审计机关沟通的途径较少、信息不对称，加之体制机制等原因，对于审计整改的推动作用并不明显。

四是审计公开机制仍待进一步加强。审计工作报告虽然按照规定须向社会披露，但公布的内容经过层层筛选，一些重要的、敏感性的问题经过技术处理，很难引起社会的广泛关注，不利于发挥社会监督和舆论监督的作用。

4、审计机关自身力量、质量上的局限性

一是审计力量不足，导致持续跟踪审计整改难以落实。基层审计机关大多面临着审计任务重与审计力量不足的矛盾，致使对被审计单位整改落实有心无力。

二是审计质量也是影响审计整改的一个重要因素。虽然目前审计质量在总体上有了较大提高，但也存在部分审计人员执业能力不强、素质不高的现象，使得审计项目的质量经不起仔细推敲，提出的审计意见、建议不具有较强的可操作性，被审计单位难以采纳落实。

三、构建审计整改检查跟踪机制的建议

1、全面提高思想认识，努力加强组织领导

在思想认识上，各级政府、各单位需要将审计整改工作提升到坚持依法行政、建设法治政府的高度来支持审计整改工作，列入重要议事日程。在加强领导，采取有效措施的同时，支持审计机关依法独立行使审计监督职能，多方面加强监督，以促进审计发现问题的有效解决。在实际工作中，充分重视党委、政府领导下的审计联席会议的作用。审计联席会议是党委、政府讨论研究审计重大问题的议事决策机构，由组织、人事、纪检、监察、财政等部门组成，不仅对年度审计计划、重大审计项目的决定有着重大影响，也对审计结果公告、审计中发现问题的处理、审计结果问责等各方面起到举足轻重的作用。为此，审计机关要尽可能发挥好联席会议的作用，从而有利于审计工作的开展，真正加强审计结果的跟踪检查力度。

2、落实法律法规规定，增强审计监督权威

要在《审计法》等相关法律法规中进一步明确规定审计整改的相关内容，细化审计整改的职责、时效、标准，并尽早制定相应的实施细则。另外，对于法律法规赋予审计机关的诸如审计情况上报权、审计情况通报权、审计结果公告权、移交移送权、建议给予处分权、申请强制执行权等，审计机关要予以充分运用，并适当赋予审计机关在督促审计整改上简便适用的强制性手段[3]。

3、完善财政预算制度，夯实审计整改基础

要进一步细化预算编制，资金编列到具体的单位和项目，提高预算执行刚性，妥善解决因年初预算资金到位率偏低等造成的随意性较大、追加频繁等问题，严格按预算办事。

4、力促部门联动机制，形成审计整改合力

审计整改不单是审计机关的工作，也是各级人民政府及其相关部门的职责，需要建立由政府主导、人大监督、部门联动、审计跟踪的审计整改联动机制，形成审计整改工作的合力[4]。

(1)加强整改工作监督检查。

一方面，积极推动政府将审计发现的重大问题纳入重点督查督办事项，实行专题会办、重点督办、批示交办制度；另一方面，建立审计整改回访工作机制，对每年审计发现问题建立整改情况档案，根据整改情况和结果定期对整改不到位的被审计单位进行回访，督促被审计单位建立健全整改台账，实行问题整改销号制度，确保以强有力的问题整改倒逼体制机制完善。

(2)加大查处和问责力度。

加强整改落实情况监督检查健全整改工作责任制，严格实行整改工作问责制。规范完善与纪检监察、检察、司法机关协作机制，对审计发现的重要疑点和案件线索，及时沟通联系纪检监察机关，做好对接移交工作。

(3)纳入考核范围。

审计整改效果的好坏体现出政府及相关部门依法行政水平和能力的高低。可以争取纪检监察部门将审计整改纳入廉政建设、作风建设的一项内容进行考核评议；可以将审计整改的落实情况作为考核各级政府及其相关部门绩效的重要内容，对情节严重的实行“一票否决”。同时，把干部选拔任用与审计整改的情况结合起来，切实加大责任追究的力度[5]。

(4)发挥人大监督作用。

审计法明确规定，审计工作报告所指出问题的纠正情况和处理结果要向本级人大常委会报告。这就要求，一方面各级人大及其常委会要借助审计监督丰富人大监督的形式，提高监督的力度、广度和深度；另一方面，人大常委会要切实履行监督职权，通过听取汇报、交办审议意见、专题询问甚至质询、作出决议等方式，督促被审计单位认真落实整改，并对政府财政管理工作提出具体要求，从源头上建立完善防治问题发生的体制机制。

5、完善审计公开制度，加大社会监督力度

将审计结果向社会公开不仅是法律法规的明确要求，也是满足群众知情权、监督权的需要。审计机关可借鉴审计结果公告的经验，对审计整改情况建立公告制度，通过在各大政府网站对审计整改情况进行公告，要做到：内容全面，让群众看得清；形式丰富，让群众看得懂，从而发挥审计监督和舆论监督的双重功效。

6、提高审计监督质量，保证审计整改成效

提高审计质量是做好审计整改工作的基础。审计机关坚持严谨细致，以事实为依据、以法律为准绳实施审计。认真执行审计法和审计准则，严格规范审计作业流程，进一步完善重点项目审计实施方案会审制度，规范完善审计审理、复审、督查以及审计档案交叉检查制度，实行审计质量追究制度。严格审计现场管理，明确并强化审计组长、主审以及审计组成员的工作责任，确保审计质量各个环节都能得到有效控制，保证审计程序合法、事实清楚、取证充分、法律法规引用准确、定性和处理处罚恰当，让审计质量经得起检验。坚持以品德为核心、作风为基础、能力为重点、业绩为导向，抓班子、带队伍。审计人员要通过不断学习培训来提高审计业务水平、法规政策掌握水准，严格遵守审计纪律，恪守审计职业道德，不因利益、关系、人情而损害审计的独立性和审计结果的客观公正性[6]。

7、优化审计服务意识，积极促进审计整改

做好审计整改工作，还要求审计机关优化审计服务的意识。一是加强财经法规重要性的宣传，消除被审计单位的抵触情绪，把整改贯穿始终，边审计边整改，对审计中发现的正在发生的违法违规问题，及时提醒和制止；二是着力从体制机制上进行深度思考、分析问题、提出对策，提高审计建议的操作性、可行性，便于被审计单位采纳。审计机关要积极协助被审计单位建章立制，规范账目、财产财务管理等；三是采取反复上门协调、审计回访等方式，多与被审计单位交换意见，以诚恳的态度推动整改。　　

 

参考文献

[1]王秀芳. 审计结果跟踪检查与整改探析[J].生产力研究,2013,08:184-186.

[2]陈耘. 加快审计整改联动机制的建立与完善[J]. 宁波经济,2013,09:14-16+32.

[3]文富恒. 审计整改存在的困难、原因及对策探析[J]. 湖南财政经济学院报,2013,01:105-110.

[4]席立平. 建立审计整改长效机制的思考[J]. 武警学院学报，2013,09:91-93.

[5]李顺国,向顺鹏. 影响审计整改的因素分析和对策建议[J]. 审计月刊,2011,05:18-19.

[6]章又天. 我国政府审计整改推进研究[D].安徽财经大学,2014.